地方城市尤其是新区建设中对基础设施的具体投资需求与紧缺的地方财政构成了制约城市发展的根本矛盾，尤其在新《预算法》以及《政府投资条例》颁布实施，更限制了地方政府举债行为，并彻底否决了政府投资项目中的各类垫资施工行为。然而，在“疏堵结合”的原则下，地方国有平台公司却被赋予了重要的建设职责，将成为今后片区开发建设的主要发力点。当然，国有平台公司参与片区开发建设也并非无限制，事实上，更需要遵循一定的规则，并严格防范地方政府隐性债务的产生。那么，地方平台公司该要如何参与片区开发建设中，同时确保合法、合规并能实现自身的经济效益呢？基于该问题，本文将结合我司实践中的经验，尝试给出相关的解答。
地方政府授权地方平台公司作为项目业主全面负责项目的投资、建设以及运维的模式在实践中常被界定为ABO（授权-建设-运营）模式，然而截至目前，中央层面尚未出台行政规范性文件对“ABO”模式予以明确界定。不过，我们仍然可以从2018年的一份文件中找到相关支持“ABO”模式的依据。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）中的规定，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。且文件中明确两种授权模式，一是政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责；国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。二是政府直接授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。
首先，国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，本身不从事具体的生产经营活动；
其次，国有资本投资、运营公司是按照国家确定的目标任务和布局领域设立，目的是优化国有资本布局，促进国有资本合理流动；
再次，国有资本投资、运营公司以资本为纽带，以产权为基础，开展国有资本的市场化运作；
最后，国有资本投资、运营公司与一般性国有企业有所不同，在治理结构上有一些新特点。
经授权的平台公司作为项目业主参与片区开发建设，需要严控地方政府的隐性风险。具体而言，地方政府有三条红线、红线一
政府不得作为签约主体。政府作为签约主体（甲方）即为政府投资项目，根据《政府投资条例》政府投资项目不得垫资施工，在穿透原则下，任何非PPP模式的“投资人+”模式均会被认定为“垫资”，已有项目因此问题被叫停整改；
预期土地出让收入不得作为还款来源《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）以及《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号，以下简称“15号文”）均强调“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。同时也包括将公益性资产、土地、矿产对平台公司进行资产注入。
政府不得用财政收入兜底。对于现金流缺口部分，政府不得以“封闭运作”为理由对其进行补足。那么从项目本身出发，创新项目的造血机制就成为破局之道。如我司在成都某区城市更新项目中，针对一存量办公楼及前广场改造工程中设计了如下的商业模式。
以我司在四川省某市东部经济开发区的全过程咨询为例，将地方平台公司参与片区开发的流程进行分析。该项目包括：前期阶段、项目业主授权阶段、项目备案阶段、项目实施方案编写与现金流测算阶段、合伙人招标阶段、项目建设实施阶段与项目资产运营阶段。具体如下
该项目正式开展之前，依据中华人民共和国城乡规划法（2019年4月23日第二次修正）的规定，地方政府首先完成包含片区开发所在地的城市总体规划的编制，且完成审批。并在此基础上，进一步开展了城市控制性详细规划的编制，并完成审批。另外，地方政府还应根据城市规划以及未来几年的发展战略编制片区综合开发实施范围，内容包括但不限于：片区综合开发实施区域、现状情况、发展和功能定位、用地规划、投入产出论证、基础配套设施及人口、环境和产业承载能力等。
首先，市委市政府起草《片区综合开发主体确认的请示》，报市委市政府审批，明确本市级国有资本投资、运营企业，如地方市投资公司作为片区综合开发项目投资、建设、运营全周期唯一的实施主体。获批后，通过政府直接授权方式授权地方国有资本投资、运营公司（以下简称“市投资公司”），并与其签署授权协议《XXX片区授权建设经营协议》，以明确其为片区综合开发项目投资、开发、建设实施主体。
授权阶段后，该项目本身不再为政府投资项目，而属于企业投资项目。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定，企业使用自筹资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息的项目为企业投资项目，按照规定进行核准或备案。其中，对于《国务院关于发布政府核准的投资项目目录》中列明的项目类型要采取核准模式，除此之外则采用备案模式。
为保证片区开发的顺利开展，以及后期运营收入能够实现投资的全覆盖并实现预期收益率目标，市投资公司根据城市总体规划、城市的控制性详细规划、政府对片区内产业发展规划以及片区所在地区的实际情况等资料编写更为详细的《片区综合开发总体实施方案》以锁定片区内建设的具体项目业态，以及对片区经营整体现金流进行测算，内容包括但不限于：项目内容（建设规模、建筑形态、建设标准、开发计划、投资总额）、开发时序安排、分阶段投入产出测算、财务模型（片区综合开发服务内容、投资额确认、投资回报等）、投资融资（投融资结构、融资方案）、监督管理与绩效考核体系、退出移交方式等。
市投资公司依据《片区开发授权建设经营协议》及《片区综合开发总体实施方案》，编制《片区综合开发城市合伙人招标文件》，通过公开招标方式选择具备较强片区投资融资、规划建设和运营管理能力的片区综合开发城市合伙人。市投资公司与中标的合伙人签订《区综合开发投资协议》协议包括但不限于：合作年限、片区综合开发项目建设时序、投资规模、投资进度、投资回报、付款方式、考核约定、违约处罚等。
市投资公司与中标城市合伙人组建合资公司，并按照《片区综合开发投资协议》依规实施项目建设，并编制项目年度投资计划、建设计划和资金需求计划，由地方政府对市投资公司进行监督管理及绩效考核。具体而言，项目实施建设阶段可进一步分为前期投资建设阶段与建设过程资金再筹措阶段。前一阶段的资金由合资公司负责筹措，并开展土地一级整理、保障性住房项目；后一阶段则可通过如下形式进行建设资金再筹措，也保证建设期现金流的稳定。
合资公司完成片区开发项目建设后进入运营阶段，通过项目经营收益、产业导入、物业培育等方式对国有资本进行运营与运作以获取收益。到合作期限后，依据市投资公司与合伙人签订的《片区综合开发投资协议》约定，双方权利义务履行完毕，并完成清算后，城市合伙人享有的权益自然终止，并将其持有的合资公司股权无偿转让给市投资公司。
